农村经济合同管理有待加强

•        农村经济合同是指农村集体经济组织与其内部成员、本集体组织之外的自然人、法人或其他组织签订的土地承包、租赁、联营、对外投资及农村建设项目合同。近年来，由于缺乏农村经济合同管理制度，损害了农村集体经济组织和成员的利益，引发了大量的农村群体性事件，因此当前有必要建立健全相关制度，加强农村经济合同管理，促进农村经济健康发展。 
  
  　　目前存在的主要问题 
  
  　　大体而言，农村经济合同主要存在三类问题： 
  
  　　经济合同内容存有瑕疵。比如，合同约定的期限过长，不符合法律规定；违约责任和合同解除情形规定不清等。这里试举一例，北京市某村委会同意合同相对方在村集体土地上建设厂房，并优先使用本村劳动力。没想到的是，这个厂房被认定为违法建筑，被依法拆除。于是，合同相对方起诉村委会，要求赔偿。结果，法院认定村委会明知集体用地不得用于建设，因此存在一定过错，遂判决村委会承担50%的赔偿责任。 
  
  　　农村干部擅自签订经济合同，主要表现是村委会主任、村党支部书记违反《中华人民共和国村民委员会组织法》，不经村民大会或村民代表大会讨论通过，擅自使用公章签订经济合同。这类合同通常不严谨，甚至会直接损害农村集体组织利益，这种情况在农村换届中表现得更明显。2007年北京市农村换届选举中，某村委会主任利用本人管理公章的方便，以较低的租赁价格对外签订了6份租赁合同，且约定村委会如果违约，必须赔偿合同相对方全部损失。对此，新一届村委会起诉至法院，要求解除合同，但是法院认定合同是双方真实意思的表示而驳回了诉讼请求。
  
  　　乡镇政府疏于对农村经济合同的管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这个法条本身无可厚非，但在实践中，乡镇政府却据此对农村经济合同疏于管理，最后使得农村经济合同的签订、履行缺乏必要的指导和监督。 
  
  　　这些农村经济合同中的问题造成了很多不利影响：一是损害了农村集体经济组织及其成员的利益。二是为少数农村干部利用经济合同以权谋私提供了空间。三是可能引发村民群体性事件。存在问题的农村经济合同迟早会影响农村集体经济组织成员的利益，因此，难免引发不同程度的农村群体性事件。 
  
  　　管理制度要健全 
  
  　　为了解决农村经济合同存在的问题，各级政府部门，尤其是乡镇政府应行使《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的职责，与村委会一起健全农村经济合同管理制度。 
  
  　　建立经济合同预先评估制度。对于农村经济合同涉及的项目，在发包租赁或招投标之前，应建立预先评估制度，由村委会和村党支部成员、村民代表、从事该项目的专业人员组建评估小组，对项目进行评估，确定发包租赁或招投标的方式、期限、项目金额等，并委托从事该项目的专业人员制定发包租赁或招投标文件。对于不需要招投标的项目则确定合同的主要条款。这样可以保证经济合同的合理性和科学性，并对经济合同的签订起到监督作用。 
  
  　　健全经济合同招投标公示制度。对于重大的农村经济项目，如发包租赁、项目建设、资产运营等应采取招投标的方式确定合同相对方，对于投标和评标事项可以委托第三方或者乡镇主管部门实施，对于招投标的过程则应在村内公示。良好的招投标制度可以确保重大经济项目公开、公正，保护村民对于重大经济项目的知情权和参与权，进而保证村民民主自治。 
  
  　　规范经济合同“三审”制度。“第一审”应是村委会和村党支部联席会议，通过在经济合同预先评估阶段确定合同的主要内容，并委托法律专业人员拟订经济合同文本初稿，或者对合同相对方提供的经济合同文本提出修改意见，形成初步的经济合同文本。“第二审”应是乡镇主管部门根据相关的法律、法规、政策和乡镇统一规划提出完善经济合同的建议。这两审过程可能要反复进行，直到形成正式的合同文本才可以进入经济合同的下一个程序。“第三审”应是村民大会或村民代表大会的讨论通过，这是经济合同“三审”制度的核心环节。重大农村经济合同还必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，由三分之二以上的村民或村民代表同意才可签订。 
  
  　　建立经济合同档案管理制度。经济合同档案管理的主要内容包括建立合同标签，合同标签由合同类型、合同相对方的联系方式、合同主要内容等组成。另外，合同档案管理还包括合同文本、合同相对方的身份证明以及合同附件、补充协议等。完善的合同档案管理制度，可以帮助管理人员提醒合同主体及时履行相关权利、义务，避免因合同履行延误而产生法律纠纷。 
  
  　　健全公章管理制度。村委会的公章是村委会的身份证明，对外具有法律效力，在村级事务管理和经济合同管理中必须重视公章管理，建立严格的用章制度。公章管理制度主要包括两项内容：一是专人管理制度，公章管理人员必须是公正、正派的村民，并且不能是村委会成员，也不能是村党支部成员；二是用章登记制度，规定用章的程序，明确用章的时间、事由。特别是农村干部携带公章外出办理事务时更应详细登记。农村换届选举之际，还要建立由乡镇相关部门代管公章的制度，防止村委会成员借换届选举之机损害村民利益。 
  
  　　法律法规需完善 
  
  　　解决好农村经济合同管理，仅有上述制度并不够，还需要从国家法律法规层面下功夫。 
  
  　　完善《中华人民共和国村民委员会组织法》。《中华人民共和国村民委员会组织法》 1998年11月4日颁布实施后，虽经2010年10月28日修订，但仍然不能完全适应快速发展的国家经济社会形势，特别是农村集体经济组织发展态势。具体而言，要针对农村出现的新经济问题，补充关于农村经济合同的规定，尤其是关于农村集体资产、重大经济建设项目的规定，扩大乡镇一级政府对农村集体经济组织的指导权，增加对涉及村民重大利益的监督权。毕竟农村村民自治不同于城镇居民自治，城镇居民自治一般不涉及财产权益的处理问题，而农村村民自治则涉及财产权益的处理问题。 
  
  　　尽快出台配套的司法解释。对于农村经济合同纠纷的法律解释，目前只有《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。随着农村经济社会的快速发展，农村经济合同远不限于土地承包合同，还包括其他项目的经济合同，因此需要有关部门出台农村经济合同纠纷的司法解释。 
  
  　　加强农村法律服务网建设。互联网的优势有目共睹，各级地方政府应加强农村法律服务网络平台建设，为农村提供法律信息服务，提高农村干部和村民的法律意识。